政协委员热议科研经费三个“钱”沿问题

官员代表着国家的声誉、政府的形象，并在一定程度上决定着国家的命运。

在政府与公民的关系上，公民为重，法治政府只能实现和保障而不能违背和侵犯公民的合法权益。[13] 杨小平：《健全覆盖全社会的征信系统》，《中国金融》2012年7期。

所以，必须善于运用法治思维和法治方式，规范改革程序，成熟的改革经验可按程序上升到法规和法律，用法制巩固改革成果。由于市场主体的经营活动并不仅仅局限于特定范围，而是在全国范围内进行，因此建立地域、行业分割的信用平台是无法发挥效果的，只能、也必须建立全国性的征信系统。因此执法部门必须全面掌握市场主体的信息情况，才能进行追踪式执法，有效监管，防范风险。[4] 从微观视角来看，浦东综合配套改革的先行先试，是按照国务院常务会议通过的决议实施的因此，在前述法律的空间内进行改革、经实践证明是可行的、好的做法的，要善于及时通过立法进行确认，以此巩固改革的成果。

自此，浦东新区迅速地在经济金融领域取得了巨大的成就，仅用了15年的时间就实现了经济总量的30倍增长，初步确立了在长三角乃至全国的经济龙头地位。因此，必须在中央政府的层面尽快构建综合市场监管执法体系，以解决行政执法条块化、部门化问题。但是这种做法长久以往便逐渐形成了从中央主管部委到各级地方政府的局处室的一条线的自我封闭体系，在这样一个体系里，同一名称的部门针对特定市场行为行使监管和处罚的权力。

所以，必须善于运用法治思维和法治方式，规范改革程序，成熟的改革经验可按程序上升到法规和法律，用法制巩固改革成果。浦东新区构建个人信用征信体系的方式是从同业征信入手，向联合征信过渡。通过全国性征信系统建设，发挥其褒扬诚信、惩戒失信作用，进一步加强市场监管能力，提升市场主体信用水平，保障市场高效优化配置资源。摘要：在当前浦东新区综合配套改革进入深水区之后，改革中的核心问题往往体现为法律上的某种限制和障碍，改革的困局逐渐形成，亟需破解。

这表明我国已经基本完成了法制建设并步入法治时代。而凡是涉及到需要监管部门责任承担的情形，各个主管部门则互相推诿，谁也不愿承担责任，相互踢皮球，由此损害了人民群众的切身利益，引发老百姓的怨言，造成政府不作为的印象。

[2] 但浦东新区改革的步伐并未止步于此。进入专题： 综合配套改革 先行先试 立法权 综合监管执法 征信系统 。把握上述原则，有助于进一步具体分析如何解决浦东改革实践遇到的法律瓶颈问题。就法治政府而言，在政府与法律的关系上，法律至上，政府活动只能在法律之内而不能在法律之外，只能在法律之下而不能在法律之上。

传统上，这样的改革空间在于：一是法律法规没有明确规定、尚属空白的地方，便可以进行大胆探索。就执法部门而言，从审批制到备案制的转变尤其需要全国性征信系统的建立。随着互联网经济的发展和市场经济领域专业分工的不断深化，在浦东新区大量涌现出了具有交叉、融合特征的新业态、新模式，并迅速成为服务经济、创新经济发展的重要动力，但原有的政府管理和政策却往往无法适应这些新业态、新模式的发展需求。因为政府在进行事中事后监管时，对于市场主体信息的掌握并不全面，难以有效履行监管职能。

例如，根据负面清单，登记注册在自贸区的外资企业无需取得相应审批证书便可开展相关业务，但这家企业如在自贸区以外开展同类经营活动，则可能面临违法调查。强化市场监管、培育市场诚信必须由国务院推动构建全国性征信系统。

这个办法主要针对解决第一类法律问题。在推进浦东综合配套改革中，针对政府职能的转变和监管效率的提升，一个重要的措施便是构建大市场、大监管的新型综合监管执法体系。

[12] 章红：《如何建立全国统一的个人征信系统机制》，《经济导刊》2007年第7期。对于相关事项尚未制定法律的，同样可由全国人大及其常委员授权国务院根据实际需要，部分性地先行制定行政法规。二是将涉及上述财政、税收、海关、金融和外贸等事项的改革，由全国人大及其常委会一揽子授权国务院制定行政法规，以求使改革获得合法性和相关保障。[7] 全称为上海普兰金融服务有限公司，系从事票据中介服务的投资管理公司，票据经纪是其核心业务，由于国家工商管理总局对票据经济业务此类新业态的注册没有规定，银监会也没有相应管理办法，导致该公司业务发展受到严重影响，最后通过浦东新区的积极协调，上海市工商局同意该公司以金融服务公司的名义、以票据中介的经营范围进行注册。三、加强市场监管、培育市场诚信必须建立全国性征信系统 征信，是指对市场参与者的信用或资信状况所进行的调查或验证，目的是消除或降低信用交易双方的信息不对称情况。2014年7月25日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《中国（上海）自由贸易试验区条例》便属于此。

因为审批制侧重于事前的监督，在准入的时候设置门槛，而备案制则侧重于加强事中和事后监管和企业的自律，这对于监管方提出了更高的要求，也带来了一定的风险。[9] 陈奇星：《浦东行政管理体制改革20年的回顾与思考》，《上海行政学院学报》2010年第3期。

同时，完善市场监管领域的行政审批和综合执法，实行一门受理、一窗办理、一套文书审批，实行一支队伍综合执法，以此形成更加扁平高效、监管有力的新型监管执法体系。如何在法治的框架下进行改革的先行先试，便需要找准改革的空间。

征信数据源覆盖面越广，其越能全面和真实地反映市场主体的信用状况。[2] 参见曾刚、赵建吉：《上海浦东模式研究》，载《经济地理》2009年第3期。

长此以往，就出现了执法上所谓九龙治水的情况：凡是能够设置审批门槛和行使处罚权的事项，各个部门便争相抢夺，轮番监管，使市场主体疲于应付，不得不耗费大量人力物力应付过度的监管，甚至在此过程中产生大量的腐败行为。建立全国性征信系统，目前遇到的困难主要是： 第一，企业信息和信用数据的碎片化，使得一般市场主体无法承担征信体系的建设任务，必须由中央政府机关承担这一任务。这一做法后来为2009年修改的《消防法》所吸收：除大型人员密集场所和其他特殊建设工程项目外，对建设工程消防设计文件和工程验收，消防部门不再进行设计文件审核和实质性验收，只作事后备案，并按备案情况进行抽查。[11] 林钧跃：《社会信用体系：中国高效建立征信系统的模式》，《征信》2011 年第 2 期。

从经济技术开发区到综合配套改革试点的角色转变，表明中央政府不再满足于浦东在经济领域改革探索的成就，而是希望浦东在整个经济、政治、社会、文化层面进行体制综合改革的探索，从而为全国性的改革措施提供示范和参考。以建立信用档案为基础，形成信用调查线索查询、个人信用评估、分析评分卡模式、个人资质证明的梯次化发展布局。

伴随着经济社会的发展，市场经济体制和政治法律体制存在不断进步的空间，客观上要求不断改革、不断立法修法，这是经济基础决定上层建筑的规律所决定的。根据我国现行的管理体制，符合国际惯例的、完整的征信数据源主要来源于公安、街道、单位、税务、工商、银行、证券、保险、司法、医院、公共事业收费单位、商家等十几个部门以及消费者本人，这些部门或个人都是征信的数据源，征信机构必须向这些部门或人员进行收集，才能获得完整、准确的个人和企业的信用资料。

但在推进改革的同时，浦东新区也遇到了各种问题和困难，甚至在当前浦东新区综合配套改革进入深水区之后，所遇到的核心问题往往形成改革的瓶颈，困局逐渐形成，亟需破解。这种先行先试甚至被解读为一种权利，即先行先试权。

一方面，浦东试点的改革探索大多数已经突破了地方立法权范围。例如，《产品质量法》第8条便规定，国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作，县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。二是企业在中国（上海）自由贸易试验区内外可能面临法律制度相冲突、抵触的现象，即在自贸区内的合法行为在区外则可能是违法行为。目前此类问题均由新区政府通过争取国家有关部门支持的方式解决，属于用行政手段解决问题的方式，不具可持续性。

[4] 从微观视角来看，浦东综合配套改革的先行先试，是按照国务院常务会议通过的决议实施的。原有落后的以批代管制度模式被打破后，亟需建立一套既能保障市场资源配置机制较好运行，又能防范、管理相关风险的市场监管制度。

本文拟从法学视角出发，对当前上海浦东新区综合配套改革的主要经验做一总结，分析其面临的困局并提出破解的方案，以期推动浦东综改的继续前行。也就是说，关于基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能在法律和行政法规的层面进行立法，所以上述后三类法律问题就无法通过扩大地方立法权的途径来解决，这就决定这种思路所释放的改革空间极为有限。

这些情况都给自贸区内企业经营带来了挑战。2013年十八届三中全会也明确提出：建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。